作者：刘亚奇 北京市司法局机关党委（党建工作处）

　　党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”），部署了推进社会主义民主法治建设的重大任务。推进社会主义民主法治建设，成为制定和实施“十五五”规划的重要任务，具有重要意义。

　　人民性是马克思主义的本质属性，人民立场是中国共产党的根本政治立场。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。立法是全面依法治国的前提和基础，是建设社会主义法治国家的首要环节。以人民为中心的发展思想为立法提供了价值导向，形成了立法质量的评价标准和立法工作的基本原则，这一原则在《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）中直接以法律条文予以确立：立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。

　　展望新发展阶段，立法工作肩负着保障经济社会高质量发展的重要任务。作为立法体系的重要组成部分，地方立法既遵守国家法治统一性的基本原则，又基于地方管理实际，承接中央立法“落地”，能动补充完善细节空白，是多层次、多维度推进法律实施的重要一环。地方立法的主体、功能和定位，直接决定了其与社会公众将产生更加直接和紧密的关系，因此需要持续强化立法工作人民性的原则和方法，确保立法工作沿着正确政治方向，有效解决群众急难愁盼，不断增强人民群众法治获得感。

　　坚持人民立场，保障人民基本权益。地方立法的关键在于合理性的判断，核心是设定制度的科学性、拟解决问题的对应性，以及与经济社会发展的适应性。基于实际管理的需要，在缺乏明确上位法依据的情况下，地方需要做创设性立法。坚持“法为民所立”不是一句口号，尤其在面向特定人群的立法中，不仅要保障公众直接参与，更要在制度设定和评估中，真正将公众的获得感和切身利益，作为从始至终衡量立法质量和价值的原则和立场。这种没有“对立面”的自我审视和自我监督的立法自觉，是立法者的职业道德，也是立法工作的基本操守。

　　坚持公平价值，促进人民权益平等性。公平正义在立法中主要体现为权利平等、机会平等、规则平等。关注权利平等，要遵照公平正义的原则去协调利益冲突，特别防止立法视角偏狭。关注机会平等，就是要通过立法，使得各个社会主体在社会资源的获取上，能够平等参与、有序竞争，特别防止通过立法固化不正当利益。确保机会平等的关键，在于不同利益群体在立法中充分表达意见和诉求，立法者应当协调利益冲突的同时，注重对拟定的制度的验证。关注规则公平，就是要明确所有的社会主体都遵循同一个明示的规则程序行事，要剔除隐秘变通的潜规则，确保立法不开后门。

　　坚持立法时代性，满足人民群众新要求新期待。立法回应诉求的能力，关键在于坚持依法立法和问题导向。要深刻认识到立法与社会的联系应当基于事实而不是经验或者逻辑，不断提高社会常识的认知水平和细节的敏感度，避免以经验或逻辑代替事实。要加强社会调查、克服思维惯性，确保立法框架的构建、具体制度的设计，都是针对实际问题的实施策略和解决方案。坚持问题意识，不假设问题、自问自答，坚持实事求是、科学论证、依法推进。要直面问题、迎难而上、敢于作答，不能因为问题复杂、利益冲突大就对相关内容进行模糊处理。失去了问题的调查和辨析，立法也就失去了坐标和语境。立法的价值并不局限于作为工作成果的法规规章文本，讨论的过程，甚至立法的取舍，同样具有价值。参与感，是获得感的重要组成部分。亮明诉求和观点，就会在一定程度上避免诉求被抑制、观点被忽略而积聚形成矛盾。立法不可能解决所有问题，但立法过程要尽可能完整地梳理问题，做到全面梳理，分类解决。对于立法能解决的，要明确制度设计；对于暂时不能解决的，要分析原因、阐明观点，明确未来解决路径。信息对称中的有效沟通，使得立法过程成为一个与公众互动交流的平台。

　　坚持问题导向，善于识别真假问题。解决问题是立法工作的价值基础，也是评判一个立法质量的重要标准。解决问题的前提，是要找到“真问题”，关键在于区分“现象”与“问题”。现象不等于问题，问题不等于立法问题。“现象”是客观存在、能够被观察和感知的社会事实或状况，是直接外在呈现的状态，本身不直接包含价值判断，它只是一个客观“存在”。“问题”包含现象背后的价值、利益或者秩序的冲突和困境，揭示了利益冲突、权利侵害、秩序失范等矛盾，内含了“需要被改变或处里”的诉求。立法“问题”是源于对特定社会“现象”的观察，但并非对所有现象都要作出反应。立法工作是从纷繁复杂的现象中，识别出具有普遍性、危害性、且现有法律规范无法有效调整的负面现象，将其界定为需要立法介入的“问题”。社会是一个动态复杂、充满张力且具备自我调节能力的系统，既能产生矛盾和冲突，也能消化矛盾和冲突。地方立法是重要资源，资源本身具有有限性，要将立法资源精准地投放到经济社会的关键领域和问题上，要精准定位“真问题”、针对“核心矛盾”，而不是细枝末节或者偶然事件。从辨别“现象”和“问题”的关系进一步说来，立法应该同时注意另一种关系，这就是“重要性”与“必要性”。立法并不是解决社会管理问的优先选项，如果既有制度工具能够解决问题，那么立法的必要性是不足的，不能出现了一些现象或问题，就匆忙启动立法程序。理性独立的判断和热运行中的冷思考，是科学立法的基础。

　　总体来说，坚持以人民为中心的发展思想、强化立法工作的人民性，就是要充分认识立法工作的政治属性，坚持党管立法，实现法律效果、社会效果、政治效果有机统一。

　　在法律效果上，坚持依法立法的基本原则，严格遵循法治统一原则和《立法法》规定的地方立法权限，确保与上位法不抵触，与地方立法体系相协调，充分发挥地方立法在贯彻落实国家法律法规和方针政策，因地制宜管理地方事务、推进地方治理中的作用。在社会效果上，统筹政府阶段的全过程人民民主，严格执行立法项目建议征集、计划编制、立项论证、征求意见、法律审查等工作规程；推动立法联系点制度，树立首都立法工作的群众观点和群众路线。

　　在政治效果上，合理确定立法结构、打磨立法技术，将党的执政理念融入到法的价值导向中，将发展理念落实在法的制度设计中，统筹发展与安全，以全面落实党中央和市委重要批示指示精神的完成度、主要制度设计与重大改革法治保障需求的匹配度、重点项目时间安排与全市中心工作节律的契合度，作为立法审查的基本标准和重要支点。