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法之不存 德将焉附

2018-03-19 09:35 来源:北京日报 
2018-03-19 09:35:44来源:北京日报作者:责任编辑:康慧珍

  作者:长沙税务干部学院教授 刘绪义

  古代官德考评有一个显著特征,就是官德考评制度化无形中与儒家的德政传统扭结在一起,给官员形成一种巨大的压力与约束。一方面确实产生了一批好官,另一方面也出现了一些不好的现象。由于官德考评无法量化,特别是唐宋以后有意识地将官德考评分等评定之后,迫使官员不得不更加注重考评结果,导致出现造假倾向。

  古代官德考评从制度到文化都给了官员巨大的约束与压力,然而,并不能阻止官员的道德堕落甚至腐败丛生。官德考评制度化的约束失效更为普遍,其原因有三。

  官德考评取决于上司爱憎,导致唯上倾向更为明显

  从历史上来看,官德考评在制度上存在一个根本缺失,就是被考核的对象没有申述的可能。制度上没有规定被考核的官员如果对考核结果不满意可以申述。这样一来,就导致魏征所说的“取舍在于爱憎,轻重由乎喜怒”,历史上有名的“贞观之治”,在亲历者魏征看来,是“君私于上,吏奸于下”。唐代考评官员程序分司考(州考)和总考两步。司考由本司或本州长官主持,总考由考功郎中和员外郎主持,尚书仆射和侍郎负责。另外还派专人监督。考核每年定期举行一次,按优劣、分品由主司、吏部、尚书省和皇帝加以奖惩黜陟。对地方官员的考核,主要由州郡进行。可见,官德考评的权力都掌握在上司手里,上司的喜怒爱憎直接决定被考核官员的升降奖惩。不少官员不得不迎逢上司,或奔走送礼,或暗结行贿,助长腐败风气。

  清代季振宜公开批评,外官考满从州县由府厅至督抚,前后经过五六个衙门,层层剥核,州县势必刻剥小民以贿上官,武官则克扣兵饷,相习成风。

  法之不存,德将焉附,这是导致官德考评约束失效的根本原因

  深受儒家德政思想的影响,历代帝王大都强调德治,然而,德治必须依赖于法,法之不存,德将焉附?离开了法治的德治,很大程度变成了一种“术”。

  宋朝对官德考评实行“磨勘”连坐制,即把官员每年的考课记录累积起来,三五年一个周期综合考评。多次积累考核,使统治者能够全面掌握官员的道德品状。设审官院,主要考核京官;考课院,主要考核外官,并由御史台纠察监督百官。宋太祖时将“四善”分为三等,神宗时用“四善四最之法”,参考令守治行分定为上中下三等,还提高了监察机构的地位,允许御史“风闻弹人”,失当亦不加责。然而,北宋时期却出现了著名的冗官现象,真宗景德、祥符中,文武官员9785员。到仁宗皇佑元年,内外官属17300余员,其未授差遣京官、使臣及守选人不在数内,40年间官员人数约翻了一番。到徽宗宣和元年更是达到48000余人。官德考评本意在约束官员,至少不至于泛滥成灾,然而,导致冗官的原因恰恰在于这一严格的制度却被另一做法“荫补”破坏,大量“惟知饮酒弹琵琶耳,安知民间疾苦”的贵族子弟得以进入官场,官德考评形同虚设。有宋一代贬官不少,但大都不是因为官德考评出问题。

  形式主义是官德考评约束失效的助推器

  官德考评制度化的一个表现就是考核指标看上去越来越细化全面,然而,指标的设置与比重不合理等容易导致考评时走向形式主义。如明洪武年间制定的百官考核法,分为考满与考察两种。考满是一种按年资、政绩晋升的制度:即三年初考,六年再考,九年通考。考核结果分为称职、平常、不称职三种,决定其升降。考察是普察京外诸官而较其优劣,主要考察其是否贪酷、浮躁、不及、不谨等。

  尽管明朝对官德的考核程序较宋完善,但流于形式亦较宋严重。本来老、病这些指标与官德并无关系,却也纳入其中使得官德考评并无多大实效。因此,明代吏部尚书陆光祖提出“实考语”。他直指当时的考评结论荒唐无实。这样的官德考评形同玩文字游戏,实际作用如何,可想而知。而这并非明朝一时的现象。康熙四年,山西道御史季振宜提出停止考满,明确指出这种考评已经流于形式,甚至影响到衙门正常办公。

[责任编辑:康慧珍]

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