依法赋予监委调查手段乃反腐败所需

2017-12-06 11:33 来源:中国纪检监察报 
2017-12-06 11:33:54来源:中国纪检监察报作者:责任编辑:赵宇

  作者:湖南省廉政建设协同创新中心主任、教授 邓联繁

  党的十九大报告字字珠玑,在部署深化国家监察体制改革时对调查手段特别是留置措施予以专门强调,彰显了调查手段特别是留置措施的重要性。

  调查手段是监察委员会履责之器

  “工欲善其事,必先利其器。”监察委员会是专责反腐的国家机器,调查手段则是监察委员会履责之器,在监察体系中发挥着不可或缺、不可替代的重要作用。

  从十九大报告关于监察体制改革的部署来看,“组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公”,涉及的是监察主体也就是“谁来监察”的问题,体现了整合反腐败资源力量的导向;“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”,涉及的是监察对象也就是“监察谁”的问题,体现了扩大监察范围的导向;“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”,把目前正在实际运用的调查手段写入法律,涉及的则是“用什么监察”“怎么监察”的技术性问题,体现了以法治思维和法治方式反对腐败的导向,击中了腐败分子痛点,是巩固反腐败斗争压倒性态势、夺取反腐败斗争压倒性胜利的内在需要、迫切需要,有利于国家监察体制改革打通“最后一公里”。

  依法赋予监委调查手段是改革的重要内容

  《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),既在宏观层面为在全国各地推开国家监察体制改革试点工作提供了法律保障,也在微观层面赋予各地监察委员会以多种监察手段。

  具体而言,《决定》第二条规定,监察委员会“履行监督、调查、处置职责……为履行上述职权,监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”可以看到,引文的前一句明确了监察委员会的职责职权,侧重监察委员会 “干什么”;后一句则赋予了监察委员会12项监察措施,进一步细化了监察委员会的权限,侧重监察委员会“怎么干”。前后两句之间的“为履行上述职权”,直接表明监察措施是监察委员会履行监察职权之所需,是监察体制改革的重要组成部分。调查措施多达12项,正是为了监察委员会更好地履行职权,不辱使命。

  《决定》明确的12项调查措施,一一体现在《中华人民共和国监察法(草案)》征求意见稿中。这些措施,目前正在实际运用,将之写入法律,既有实践基础,也有理论依据。特别是在监察法中确立留置手段,以之取代“两规”措施,解决了长期困扰的法律难题,彰显出全面依法治国的决心和自信。

  依法赋予监委调查手段符合国际通例

  依法赋予反腐败机构多种调查手段,是国际通例。拿新加坡来说,其成功的反腐之道为国际社会所公认,但其也有过腐败横行之时。从腐败横行到清廉成风,与新加坡成立专门的贪污调查局并赋予其充分的权力,且这些权力得到有效行使分不开。例如,根据新加坡法律规定,贪污调查局具有逮捕、讯问、拘留权,即不需要逮捕证就可以逮捕任何涉嫌违犯《预防贪污贿赂法》的人员并对其进行讯问;具有案件调查权,即对于公务人员的职务犯罪和《预防贪污贿赂法》所列的犯罪,以及可能在调查过程中发现的可拘捕的犯罪案件,可以在没有检察官命令的情况下行使刑事诉讼法规定的警察对拘捕罪犯调查的所有权力。

  我国香港地区的廉政建设成就,也是全球闻名。其中一条重要经验,也是法律赋予廉政公署特别的权力。例如,逮捕、扣留和批准保释的权力,即获廉政专员授权的廉署人员如果有理由怀疑某人触犯法律涉嫌贪污受贿,或者某人身为政府雇员因滥用职权而犯勒索罪的,可无需手令而将该人逮捕,必要时可以使用合理的武力。

  理论是灰色的,实践则是鲜活的。大体而言,各国、各地区对腐败犯罪的调查主体,有警察、检察官与专门机构之分。第8届联合国大会通过的《反腐败的实际措施》认为不同模式各有利弊。“他山之石,可以攻玉。”我国监察体制改革,旨在建立集中统一、权威高效的监察体系,监察委员会是行使国家监察职能的专门机关,实质上是反腐败机构。也就是说,我国监察体制改革选择的是以专门机构来调查公职人员腐败犯罪的模式,并对调查手段的运用明确了严格的程序要求,确保监察权在法律的轨道上运行。因此,依法赋予监察委员会多种调查手段,既具有必要性,也具有可行性。

  依法赋予监委调查手段契合反腐败规律

  民心是最大的政治,正义是最强的力量。依法赋予监察委员会多种调查手段,符合反腐败规律与人民群众期待。

  “得罪千百人,不负十三亿。”腐败是政治之癌、社会“毒瘤”,破坏社会公平正义,损害政府形象和公信力,阻碍经济健康发展,也是诸多人权侵害事件的“黑手”。例如,一系列强拆事件导致公民人身财产权利乃至生命权受到侵害,不少悲剧的发生背后是个别领导干部的腐败在作祟;辽宁、衡阳等地破坏选举案导致公民民主权利受到侵害,公职人员特别是领导干部的腐败是重要原因。人民群众最痛恨腐败现象,盼望腐败能够得到及时惩治与有效根治。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,是反腐败工作机构。依法赋予监察委员会调查手段具有深厚的民意基础,是有效打击腐败、遏制腐败之所需,是回应民意、保障普通大众权利之所需。

  公职人员职务违法和职务犯罪特别是贪污贿赂、权力寻租、利益输送等行为,授受相悦,非常隐蔽,加之违法犯罪嫌疑人关系网复杂,具有较强的反调查能力,增加了将腐败现象大白于天下、将腐败分子绳之以法的难度。有鉴于此,一些国家与地区的法律对贪腐违法犯罪规定了特别程序制度与证据制度,如贿赂推定、举证责任倒置,从而降低了查处贪腐违法犯罪的难度和成本。

  一代刑法大师贝卡利亚曾说:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性。”降低查处贪腐违法犯罪的难度和成本,实际上增加了贪腐违法犯罪被查处的可能性与必定性。反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪,监察法区别于刑事诉讼法,监察机关行使的调查权区别于一般刑事侦查权。制定监察法,把目前正在实际运用的调查手段写入法律,用留置取代“两规”措施,有利于贯通纪法,更好地查处腐败,让腐败无处遁形,实现有腐必反、有贪必肃;有利于更好地强化震慑,推动构建不敢腐不能腐不想腐的体制机制,打赢反腐败这场“正义之战”。

[责任编辑:赵宇]

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